軍部大臣文官制論

コラム

軍部大臣現役武官制

近代日本史を考える上で、内閣の軍部統制を困難とし、軍部の政治台頭を許した軍部大臣現役武官制は非常に重大な問題である。

軍部大臣現役武官制は陸・海軍大臣の任用を現役の大・中将に限定するというもので、政党の軍部への進出を防ぐ目的を有していた。

この制度の問題は、内閣が軍部を直接コントロール出来ないだけでない。

内閣が軍部の意に削ぐわない場合、軍部大臣を単独辞職させ、後任を出さないという形の倒閣を許した点である。

また、新内閣に軍部大臣を送らないという形で内閣を不成立に追い込むという手法も成り立った。

前者の倒閣は第二次西園寺内閣における上原勇作陸相辞職、米内内閣における畑俊六陸相辞職の二例がある。

後者の不成立は海相が得られなかった清浦内閣流産、陸相が得られなかった宇垣内閣流産の二例がある。

上原陸相単独辞職による第二次西園寺内閣総辞職が大正政変を引き起こし、世論は軍部大臣現役武官制改正を強く求めるようになった。

これを受け、後継の山本権兵衛内閣は軍部大臣の任用を予備役・後備役に広げている。

ところが、実際に軍部大臣に予備役・後備役が就任した例はない。

そもそも、軍部大臣が得られないような事態は中々発生しない。

また、そのような事態になる内閣は相当弱体化しており、無理やり予備役・後備役から軍部大臣を得ても、早晩崩壊するのは避けられない。

それに、軍部大臣を得れないとは軍部が内閣に反対している証左である。

そのような状況を予備役・後備役大臣が収められるかという問題もある。

広田弘毅が組閣中に寺内寿一が陸相就任を辞退しようとした際、広田が予備役・後備役から陸相を得るではなく組閣を断念しかけたように、予備役・後備役の軍部大臣は非現実的であった。

軍部大臣の任用が軍人に限られる以上は軍部が内閣の死命を握るのは避けられない状況にあった。

これを鑑みれば、そもそも軍部大臣の任用が軍人に限られることは非常にリスクがある。

軍人は軍部の利益代表者であり、内閣の軍部抑制を非常に嫌うからだ。

内閣が軍部を抑えたいのであれば、首相の影響下にある文官が軍部大臣に就任する必要がある。

そして内閣が文官大臣を通じて軍部をシビリアンコントロール（文民統制）するしかない。

つまりは軍部大臣文官制である。

戦前の日本では、軍部大臣文官制はついに実現することがなかった。

軍部大臣文官制は果たしてそれは現実的であったのだろうか。

それにどのような可能性があったのであろうか。

海軍大臣事務管理

1921年、ワシントンにて海軍軍縮問題と太平洋・極東問題解決の為の国際会議、通称ワシントン会議が開催された。

海軍軍縮が討議されることから、原敬首相は加藤友三郎海相に対し全権に就任するように依頼した。

この際、問題となるのは、加藤海相留守中に誰が海相代理を務めるかである。

これは、原首相が海軍大臣の事務管理を兼任するということで落ち着いた。

つまりは文官が軍部大臣を代行したのである。

そもそも官制上、文官が軍部大臣の代行を務める事が出来るのであろうか。

海軍は事務管理は勅任ではないとし、海軍大臣は大・中将とすべきという官制には抵触しないと解釈した。

また、海相の事務を文官が務める事に関しても、加藤海相がワシントン出張前に人事問題などを処理し、不在中に特に差し支えなければ可能とした。

海相の代行が文官であったとしても、海相が行う全ての事項について副署するのは支障がないとも意見すらあった。

一方で陸軍は徹底的に反対の方針を取った。

海相事務管理は陸相の任用条件にも関わる問題であるので、陸軍にとっても重視すべき問題であったからだ。

原や海軍は海相事務管理の法的根拠を内閣官制第9条に求めている。

「各省大臣故障ある時は他の大臣臨時摂任し、または命を承けその事務を管理すべし」

「事の軍機軍令に係わり奏上するものは天皇の旨に依りてこれを内閣に付せらるるの件を除く外、陸軍大臣海軍大臣より内閣総理大臣に報告すべし」

「単に官制の解釈の相違にして、しかも共に絶対的に非ざるを以って閣僚として強いて現実行案について異存を唱えざるを至当なりと考慮する」

「憲法は国務大臣の職責に制限を附せざるを以って国家の元首の大権の一切につきて輔弼すべきは自然の理」

「国務大臣のあるものに対し特殊の階級に非ざれば任ぜらるるを得ざるが如き制度は時代錯誤の甚しきものなり」

新見政一の戦史研究

海軍における軍部大臣文官制の高まりを考える上で、新見政一少佐の総力戦研究は非常に注目すべき内容である。

そこには海軍将校である新見が、シビリアンコントロールというものをどのように考えていたか、明確にされているからである。

第一次世界大戦勃発後、海軍は総力戦を研究する為に、各国の軍備や戦争指導を調査させた。

その戦史研究の中において、新見は英仏独の統帥機関について、以下のように論述している。

まず、軍事会議を設置したフランスある。

軍事会議は国務大臣のみで組織されるが、彼らは別の国務を兼任していた為に戦争指導に集中出来ていない。

また統帥に関しても議会からの干渉を受け、軍の作戦指導も意のままにならず、軍紀は弛緩し、軍機漏洩などの弊害が生じたと指摘した。

これを踏まえ、フランスの統帥機関の欠点は統帥権の独立が無いことだと断じた。

更に、英米の参戦が無ければフランスは崩壊していただろうと低く評した。

次に戦時大本営を組織したドイツである。

統帥上は大きな利点を有しているが、軍が作戦立案の際に政略を無視し、軍と政治家の協調は無かった。

また、国軍内部でも陸軍と海軍が軋轢を起こすことがままあった。

戦局が長期化すると国民の生活的生活はいよいよ窮乏し、国民は戦争の前途に不安になっていった。

ところが政治家は国論の統一を図ろうとせず、政党は戦争継続に反対したので、軍部は国民一致の協力を得られなかった。

こうして、軍部、政治家、国民がそれぞれ別の方向を向き、国内は破綻し、ドイツは戦争に敗れた。

これを踏まえ、ドイツの統帥機関の運用は上手く行っていたが、その組織上、挙国一致を図ることは出来なかったと評した。

最後に挙国一致内閣を組織したイギリスである。

英国の挙国一致内閣は、決議権を持つ軍事専門家がいないという欠点がある。

他方で、民意を代表する各政党の有力者が集まった事で国論が統一され、国を挙げて戦争の要求に応じる利点があった。

ドイツの無制限潜水艦戦で危機に陥った際も挙国一致で苦境に耐えた。

戦争の規模拡大に伴う人員や軍需品の供給にも応え、驚くほどの活動力と持久力を発揮した。

挙国一致内閣の組織の利点により、ドイツの攻勢を阻止し、最終的にドイツを最終的に屈服させた。

このように英国の戦争指導体制を高く評価している。

以上から、長期戦に関しては英国の戦争指導体制が有利であり、短期戦はドイツの戦争指導体制が有利である。

初戦のドイツ攻勢が優勢であったのはドイツの統帥組織によるものである。

世界大戦が連合国の勝利で終わったのは英国の統帥機関によるものである。

以上のように結論づけた。

新見は各国の統帥機関を評した上で、戦争指導のあり方を説く。

総力戦が予想される今後は、戦略上のみの見地から戦争指導を行うのではなく、政略上の見地からも戦争の遂行を考えなければならない。

よって政略戦略の協調は必要不可欠である。

「将来の戦争は統帥上の力以外政府及び国民の力に待つ所極めて大なるが故に将来これらの力と統帥との関係は常に密接なるを要し以て有事の際挙国一致の実を挙げ得る如くせざるべからず」

総力戦時代の中のシビリアンコントロール

新見は、国家総力戦に臨む上で統帥権の独立については絶対不可欠とした。

その一方で、統帥権にのみ偏って軍人のみで戦争を行えば国内は破綻すると考えた。

国家総力戦下の統帥に最も影響を与えるのは国民である。

国民に対して統帥に関する観念と国民としての自覚を養成することが必要である。

その為に、最高統帥機関は政戦両略の協調を保持し、挙国一致の実を挙げることが必要である。

よって最高統帥機関に軍事当局者だけでなく政党の各党首も補佐官として配置され、統帥機関の議論に参加すべきであると説いた。

そこで新見は、日本の最高統帥機関である大本営の編成改正を主張した

私案として、大元帥天皇の下に陸海軍大臣、参謀総長、軍令部長だけでなく、首相、外相、蔵相、各政党党首、植民地総督を配した大本営編成案を作成している。

またこれらの補佐官たちにより、平時においても国防会議を組織し、帝国国防方針の決定に政治家を参画させ、平時から戦時のスムーズな移行を実現しようと考えた。

そこで注目すべきは英国海軍の軍政・軍令組織である。

英国は内閣の下に海軍の軍政軍令といった軍務全般を統括する海軍本部が置かれた。

海軍本部は海軍軍人だけでなく、議員から選ばれた文官たちによっても構成された。

また、海軍本部の上位組織として帝国国防組織が置かれ、議長に総理大臣、議員に陸海空軍幕僚、大蔵、外務などで構成された。

海軍大臣は文官が（ウィストン・チャーチルやアーサー・バルフォアも歴任した）務める。

その下に制服組である第一海軍卿が軍政・軍令を統括する。

1917年になると、第一海軍卿の権限が作戦用兵に限定された。

これは国家総力戦を迎え、複雑化した戦争指導を内閣に一元化する必要が生じた為である。

このように英国はシビリアンコントロールを確立させて、挙国一致の戦争指導を行なっていた。

軍部大臣文官制最大の利点は、軍事と政治の協調が保たれる点である。

これは逆説的に軍事上の見地からは不利である。

統帥権を理解していない文官が大臣に任命されると統帥に阻害が生じかねない。

新見も文官大臣は戦略よりも政略を偏重する傾向があると指摘する。

第一次世界大戦のダーダネルス海峡を巡る作戦で、チャーチル海相と第一海軍卿が対立した例は著名である。

新見はこれを引用し「大臣に任すべき人の人選は往々政治上の理由に依り制限せらるるものなり」と評している。

また技術革新により軍政の専門性が高まっており、軍事専門家でなければ国防に支障がきたす恐れがある。

そこで新見は、日本において軍部大臣文官制を採用する場合は、軍部大臣の権限を縮小すれば良いと考えた。

具体的には、統帥に関する事項や武官人事に関しては軍人の管掌として残すべきである。

そうなれば統帥に深刻な影響が生じることはなく、国防が脅かされることもない。

新見はこの報告の結論として、軍部大臣文官制を否定する根拠は軍事上にあり、軍部大臣武官制を否定する根拠は憲政上にあるとした。

総力戦という新しい戦争形態が現れ、軍事・政略協調の観点から戦争指導に文官が入らざるをえなくなった。

仮に軍事上に欠陥がなければ、軍部大臣武官専任制は撤廃されることを覚悟すべきである、とまとめた。

新見の研究は海軍作戦機関の研究という報告書としてまとめられた。

大本営への政治家参加や軍部大臣文官制などかなり先見的な研究であった。

だが、上層部がこれを取り上げることはなく、殆ど具現化することはなかった。

これはつまるところ、海軍部内の軍部大臣文官制は総力戦の観点だけで語られたわけではないことを示している。

軍部大臣文官制のメリット

海相事務管理の先例は軍部大臣文官制議論を推し進めるものであった。

原は以下のように、軍人以外の文官が軍部大臣に就いても良いと考えていた。

「陸海軍は別のものなるが如く思惟する人もあれども、これ甚だしき誤解にして、陸海軍大臣は純然たる行政官なり」

「やはり専門の知識を有って居る者が海軍大臣たるが便宜である」

「今日の我国の状態は武官でなくちゃならぬ海軍大臣は文官には出来ないというような極限は為し得ない」

「帷幄上奏とか、或いは官制改正というようなことを研究調査いたしまして、それで出来るということになれば、文官大臣一向差支えないと思う。

大体においてそういう方に向かって研究して居る」

海軍部内の反発

加藤は自ら首相となった後も軍部大臣文官制に積極的な姿勢を見せた。

しかし議会において軍部大臣文官制の名案が出ないと述べるなど、行き詰まりの様相を見せていた。

それは海軍部内の反対が根強かったからである。

海軍省においては堀悌吉が、文官大臣の権限が武官の範囲である軍令に及ぶ事を否定している。

「国務中軍務に関するものはその所謂、軍令事項たると軍政事項たるとを問わず、等しくこれに干与せざるを得ず。

今武官に非ざる者が大臣たるに当たり、軍令の承行が武官の職掌なるの故を以ってこれを顧みること無く、軍令関係以外の事項のみを管掌として、以ってその職を全うせんと欲するも、その能わざるは明なり」

「現在陸海軍大臣は一面軍政長官たると同時に国家の統帥権に属する軍令承行の任に当たれり。これ陸海軍大臣が武官特有の資格を有するが故に始めて可能の事に属す」

軍部大臣任用資格制限撤廃の可否に関する研究

24年、加藤高明内閣が誕生する。

本格的な政党内閣時代を迎え、政党は軍部に対し強力な圧力を加えた。

政友本党は加藤首相が軍部大臣の任用資格改正を主張していた事を引き合いに出し、政府の決意を質した。

加藤も軍部大臣文官制に強い意欲を持っていた。

内閣書記官長に就任した江木翼を通じて宇垣一成陸相、財部彪海相に対し、軍部大臣任用資格の拡大、つまりは軍部大臣文官制への賛同を求めた。

政党の圧力に対し陸軍は軍部大臣文官制に関する研究を盛んに行っていた。

その結晶が25年に作成された軍部大臣任用資格制限撤廃の可否に関する研究である。

陸軍は軍部大臣文官制の問題を、統帥権上の問題と憲政運用上の問題に分けた。

憲政運用上の見地に立てば、そのメリットを認めている。

「議院政治・政党内閣制が必然の趨勢たる事を是認するものとすれば、理論上軍部大臣任用資格の撤廃は一脈の理路を有す」

「軍部大臣は武官より専任するを要し万一この制を改めんとせば根底より制度の立て直しを実行せざるべからず」

軍部大臣文官制の退潮

一方、加藤亡き後の海軍の軍部大臣文官制議論は完全に退潮していた。

政府の圧力に対し、財部海相は軍部大臣を武官に限定することは最も適切だと述べ、武官専任制の維持を訴えた。

海軍省も、文官海相が将官会議に参加することについて、以下のように認識した。

「軍政に関係ある事項の審議に関しては当然軍部大臣の参加を必要とするも、統帥事項に関しては文官たる軍部大臣の参加は適当ならず」

「軍令の本質に鑑み、その副署は特に武官たる軍部大臣の立場において、これを行うものなるを以って文官軍部大臣がこれを行うことは適当ならず」

「憲政運用の円滑を計り適材を適所に配置するの便益を期するの点より見て主義としてその適当なるを認む」

「我国においては多年特殊の制度及び慣例ありて陸軍大臣及び海軍大臣は各陸軍または海軍の武官を以ってこれに任せり。

この制度及び慣例は多年馴致し来れる所なるを以って特に顕著なる理由なき限りこの成例を尊重することもまた政治の運用上利便多きものありと認められる」

「文官制は理論上正当なりといえども、これが実施は各般の制度にわたりて慎重攻究を加うるに非ざれば我国情においては俄かにその適否を決し難き状況にあり。

かつ実際の事情としてはその実施を急ぐことに特別の利益もなかるべしと考ふ」

軍部大臣文官制と宇垣一成

当時の軍縮世論を背景とした政党の力は絶大であった。

仮に軍部が反抗しようとも、それに強力な圧力を加えれる環境は整っていた。

ここで重要となるのが宇垣一成陸相である。

宇垣は軍部大臣というものが専門職官僚機構の長官ではなく、政党政治の中で極めて政治的な存在であると認識していた。

よって他の国務大臣同様に内閣の更迭とともに輔弼の責任を取って退くべきである。

そのように考える宇垣は自然と政党政治に順応し、党派的な人物となってゆく。

その党派制は宇垣が軍部大臣文官制をどのように考えていたかに現れる。

宇垣は軍部大臣任用資格議論について、政党の言い分に顧慮を払うべき価値を有すると考えた。

それは軍部大臣が「政治本面を顧慮する事少なくして動もすれば専門的方面からのみ問題を取り扱うの恐れがある」である。

そして「政党的背景地盤を有せないからその業務の円満なる遂行に支障を生じやすい」からだ。

これらは加藤友三郎海相下の海軍部内で議論されたことである。

だが宇垣は加藤のように軍部大臣文官制を推めようとはしなかった。

軍部大臣が以上の事に注意し、政党方面に配慮して行動すれば、軍部大臣武官制を維持出来ると考えた。

何故宇垣は軍部大臣武官制を固守しようと考えたのか。

宇垣は政党を、その主義主張の相違から「国民間に敵対観念を高めつつある」存在と見なしていた。

一方で軍部は中立不偏であり、国民を率いて国家を護らなければならない立場にある。

よって軍部大臣のあり方を以下のように論ずる。

「国家の最後の権力として軍隊は、至尊の統率、国家の管理に委するを適当かつ必要とする。

ここに軍部大臣の政党外の人たるを要する一面の理由がある」

政軍協調がもたらしたもの

宇垣との政軍協調を得た憲政会＝民政党政党内閣は軍部大臣文官制の機会を逸した。

かつては憲政会とともに軍人に圧力を加えた政友会も、軍部出身の田中義一を総裁に迎えたことで、その機会は訪れなかった。

そして大恐慌と政党の凋落の中で満州事変が勃発し、軍部大臣文官制は永遠に失われた。

確かに陸軍にあっては宇垣、海軍にあっては加藤のような人物が政党と協調し、内閣が彼ら軍部大臣を経由して軍部を統制出来ている間は良かったかもしれない。

だがそれは、内閣が軍部を統制する為には軍部大臣の資質に大きく依存するという大問題を孕んでいる。

宇垣・加藤以降の陸海軍部の協調を制度的に保障するものではなかった。

それを裏付けるための軍部大臣文官制であったのだが、政党は彼ら協力者との情意投合に甘んじ、抜本的制度改革を怠ったと断じられても仕方があるまい。

軍部大臣文官制の断念により、統帥権独立を克服することは困難となった。

軍部は政党への従属を拒否し、軍事という専門的見地の意見を政党に押し付け、対等の関係を主張した。

これが昭和軍部の政治台頭を許し、政局は混迷を極めることになる。

参考書籍

戦間期の日本海軍と統帥権 太田久元

海軍内部における海軍省・軍令部の関係について。

第一次世界大戦と加藤友三郎の海軍改革 (1)～(3)　平松良太

加藤友三郎に関する基礎的にして重要な論文集。

一九二〇年代の日本海軍における軍部大臣文官制導入問題　手嶋泰伸

海軍内部の軍部大臣文官制議論に関する基礎的研究。

宇垣一成と戦間期の日本政治 高杉洋平
宇垣一成とその時代-大正・昭和前期の軍部・政党・官僚 堀真清 編

軍部大臣文官制問題の重要人物、宇垣に関する研究。