帝国議会と政党・政友会
天皇と帝国議会の位置付け
明治政府を牛耳るのは一握りの薩長出身者からなる所謂藩閥である。
社会には藩閥の支配に広く根深い不満があり、それが自由民権運動として現れた。
そこで藩閥は安定した体制を作り上げる為に、憲法を制定し、議会を開設する事で、自由民権運動を議会の中に取り込んで行こうと考えた。
だが議会制度を具体化するのは容易ではなかった。
伊藤博文や井上毅ら憲法起草者たちが激論を交わしたのも、議会制度を巡ってであった。
伊藤らは憲法制定の目的は君権の確立にあると考え、天皇を主権者と規定する事からスタートした。
よって国家を運営する様々な機関は、いずれも天皇を補佐するためのものであり、これらの機関に天皇の主権が分け与えられるものではないとした。
その点は議会も同様であった。
憲法第5条は天皇と帝国議会の関係を以下のように規定している。
伊藤が記した憲法の解説書である憲法義解は第5条について「天皇は帝国議会の協賛を以て立法権を行う」
と説明する。「議会は立法に参するものにして主権を分つ者に非ず。
法を議するの権ありて法を定むるの権なし」
それはつまり帝国議会は立法権そのものを有するのではなく、天皇の立法権を協賛(賛成して支援)する機関であるということである。
憲法学者である上杉慎吉はこの条文により帝国議会が「天皇の統治権を翼成するの権能を附与せらるるのみ、自立固有の権カを有するものに非ず」と解釈した。
天皇と議会の関係はこのように位置付けられた。
立法権の協賛
天皇と議会の関係はあくまで建前であり、議会が協賛する立法権をどのように規定し、どのように限定してゆくかが問題であった。
そこで憲法は議会の協賛出来る立法権の範囲を限定した。
憲法第37条には以下のように記されている。
つまり帝国議会には法律の審議権が与えられたということになる。「凡て法律は帝国議会の協賛を経るを要す」
ここで言う法律とは、国民の権利・義務に関する事項だと解釈された。
国民の権利・義務に関する法律は議会に諮らなければならないとする反面で、法律が及ばない天皇大権の領域が広く設定された。
天皇大権は行政部の官制・文武官の俸給の決定権・文武官の任免権、陸海軍の統帥権、陸海軍の編成・常備兵額の決定権、宣戦・講和・条約締結権など行政・軍事・外交に広汎にわたっていた。
これらは法律に依らず、勅令で規定され、法律＝議会の直接の拘束を受けなかったので、議会の権限は著しく弱まった。
更に憲法第6条は以下のように記されている。
法律案は両院議決後、天皇の裁可を経て公布され、初めて法律として効力を発揮する。「天皇は法律を裁可しその公布及執行を命ず」
第6条は議会が可決した法案を天皇が無効とする権限があると規定した。
憲法施行から天皇が議会の決定を裁可しなかったことはないが、議会の立法権は著しく制限されていたと言えよう。
なお、議会には法律審議権とは別に、国家予算の審議権も与えられた。
憲法第64条はこのように記してある。
「国家の歳入歳出は毎年予算を以て帝国議会の協賛を経べし」
帝国議会の召集
帝国議会は天皇の立法権を協賛する機関であり、帝国議会の召集・開会・停会・閉会・衆議院の解散などはすべて天皇大権とされ、議会はそれに何ら関与できないとされた。
憲法義解はこれについて
と説き、帝国議会が天皇に召集されないのに勝手に集会することは違憲であり、そのような集会の決め事は全く無効とした。「議会を召集するは専ら至尊の大権に属す。
召集に由らずして議院自ら会集するは憲法の認る所に非ず。
而んて其議する所の事総て効かなき者とす」
議会の召集に関する憲法は、第41条、第42条に以下のように記されている。
「帝国議会は毎年之を召集す」
これは一般的に通常議会と呼ばれ、年末に召集され、翌年の3月末までが会期となった。「帝国議会は三箇月を以て会期とす。
必要ある場合に於ては勅命を以て之を延長することあるべし」
次に第43条はこのようにある。
臨時議会と呼ばれるもので、主に開戦時や大喪などにより追加予算の審議が必要となった場合に召集される。「臨時緊急の必要ある場合に於て常会の外臨時会を召集すべし。
臨時会の会期を定むるは勅命に依る」
次に解散総選挙と、総選挙後の議会については第7条と第45条にこのようにある。
「天皇は帝国議会を召集し其の開会閉会停会及衆議院の解散を命ず」
総選挙後の議会は特別議会と呼ばれる。「衆議院解散を命ぜられたるときは勅命を以て新に議員を選挙せしめ、解散の日より五箇月以内に之を召集すべし」
衆議院の解散は大権事項であり、天皇の詔書により行われていたが、実際には政府の奏請を受けて詔書が下されているのであり、実質的には政府の権限であった。
更に帝国議会を定めた議院法第33条は、このように述べている。
政府が議会を停会するのは、反対党の切崩しや妥協工作の為であり、藩閥政府が政党と敵対していた明治時代には頻繁に停会が行われた。「政府は何時たりともー五日以内に於て議院の停会を命ずることを得、停会は帝国議会を一時停止させることである」
このように政府は議会に対して様々な権限を有していた。
貴族院
このように帝国議会の権限を削りつつ、憲法起草者たちはなおも安全策を講じた。
それが二院制である。
二院制は憲法第34条及び第35条に記されている。
「貴族院は貴族院令の定むる所により皇族華族及勅任せられたる議員を以って組織す」
衆議院は選挙によって選出された議員からなる組織であり、貴族院は貴族院令に定められた議員からなる組織である。「衆議院解散を命ぜられたるときは勅命を以て新に議員を選挙せしめ、解散の日より五箇月以内に之を召集すべし」
貴族院令は貴族院議員を以下のように定めた。
・皇族
・公爵・侯爵
・伯爵・子爵・男爵
・学識ある勅選議員
・多額納税者
この内、皇族と公・侯爵議員は世襲であり、一定の年齢であれば全員貴族院議員に任命された。
一方、伯・子・男爵議員は同爵者総数の五分の一を目安にするとする定員が定められており、同爵者の選挙によって互選され、7年の任期であった。
勅選議員は「国家に勲労あり又は学識ある者より特に勅任せられたる者」とされたが、実質的には政府によって選ばれる終身議員である。
多額納税議員は各道府県別に、直接国税納入額のもっとも多い者15名を選び、そのなかから1名を互選し、任期を7年とした。
議員の種類は以上であるが、貴族院令は勅選議員・多額納税議員の合計は有爵議員の数を超えてはならないと定め、華族議員の優位を保証し、貴族院は制度的に保守的な存在と規定した。
更に貴族院令には第13条に重要な事が記されていた。
つまり貴族院令による貴族院の構成は、貴族院の同意なしには変更しえないものとしたのであった。「将来此の勅令の条項を改正し又は増補するときは貴族院の議決を経べし」
政府が決定権を持たない勅令というのは、数ある勅令の中でも異例であり、後に貴族院改革が大きな世論の盛り上がりにもかかわらず微温的なものに終わったのも、貴族院の同意を得ることが困難なためであった。
このような強固で保守的な性格を持つ貴族院は、衆議院と対等の権限を与えられた。
これは貴族院にも法律・予算審議権があるという事だ。
憲法起草者たちが貴族院に期待したのは、衆議院の防波堤的役割であった。
一般国民の世論を背景とする衆議院を基礎を置く政党に対し、保守的な貴族院は防壁であり続けた。
憲法第39条には以下のような条文がある。
つまり衆議院で可決された法案が、貴族院で急進的だと判断されれば、一方的に修正され、妥協がならずに否決されれば、法案を再提出出来ないのだ。「両議院の一に於て否決したる法律案は同会期中に於て再び提出することを得ず」
また貴族院における審議が長引き、採決されないまま閉会を迎え、審議未了という形で法案が葬り去られる事例は枚挙にいとまがなかった。
貴族院と衆議院は以上のように対等であったが、例外は二つある。
一つは憲法第65条にある。
これは衆議院の予算先議権である。「予算は前に衆議院に提出すべし」
当初衆議院はこの先議権を以って、貴族院における予算審議は衆議院の議決案を原案とすべきだと主張した。
これに対し貴族院が天皇の裁定を求めた結果、この憲法は政府が予算案をまず衆議院に提出しなければならないという手続を記したもので、両院の審議権の内容を規制するものではないとの憲法解釈が示された。
二つは世襲・終身議員を含む貴族院には解散という制度がない事だ。
これは重大な意味を持つ。
仮に政府と議会が衝突した場合、相手が衆議院であれば解散して世論に問うことが可能ではあったが、相手が貴族院であった場合、政府には貴族院の解散権が無いために、一方的な譲歩を強いられるか、政権を投げ出すしか方法がなかった。
憲法起草者たちは政府と貴族院が衝突することを想定しなかったと言いようがない。
とはいえ、貴族院は国家全体の視点に立って公平無私の態度を取り、出席しないのが慣例ではあるが皇族議員もいたために皇室の藩屏との表現がなされ、過度に党派的行動をとる事は慎んだ。
また、政党や官僚の党派が構成された事もあったが、基本的に貴族院は公平であろうとした為、貴族院が政府の進退に関わるような重大決定を下すことは非常に稀であった。
なお、どの内閣も衆議院を第一院として尊重し、法案は衆議院に先に提出されるのが慣例であった。
その為、会期の最初の方は処理すべき法案が衆議院で渋滞となり、貴族院は閑散となる。
これが会議の終わりの方となると逆転するという非効率さがあった。
政党と藩閥
帝国議会は憲法だけを見ると、非常に強い制限下におかれてきた。
しかし国民から選出された代議士からなる政党はそれらの障壁を乗り越え、実際の状況をつくり出し、様々な制約を死文化させ、それに代わる慣行を生み出して、議会政治を切り開いていった。
そもそも政党(民党)は藩閥の反対勢力であり、政党と藩閥は互いに権力闘争を繰り広げていた。
政党が政権奪取を第一としていることは、吉野作造も「日本の政党は由来政権を掌握することによって始めてその党勢の拡張も出来る」と述べている。
そのような政党を藩閥は憲法で縛りつけた。
貴族院は国民から選出されないし解散もない。
官僚や軍部も政党の手の届かないところにある。
果ては枢密院なる密室政治まで作られて、様々な形で政党を掣肘しようとした。
そして政権を取るにあたって最大の壁は首相奏薦権であった。
総理大臣の任命権は天皇大権に属していたが、実際の首相の選定は元老たちによって行われた。
元老はその功績によって天皇から元勲優遇扱いを受けた少数の人たちであり、殆どは長州・薩摩出身者であり、彼らは薩長の支配を脅かす政党の主導権を嫌っていた。
よって、政党の総裁が総理大臣になるなど、とてもではないが考えられない事であった。
このような困難を前にして、政党人たちは、憲法の枠内でも政党政治を達成できると信じていた。
そもそも憲法は政党内閣の樹立を否定しているわけではなく、首相が衆議院の多数党総裁から選ばれることは合憲である。
首相選出も明文化されたものではなく、元老の首相奏薦は憲法上の特権ではない。
そもそも元老という存在は憲法上には存在しない。
よって立法・行政を政党が支配し、多数党の総裁を首相として天皇が承認する慣行を打ち立てれば良い。
政党人たちは議会政治こそが正当で、憲法の精神を満たすものだと信じていたし、言論人たちも同様であった。
議会政治は「万機公論に決すべし」という五箇条の御誓文を体現したものであるからだ。
そのような信念を抱き、政治機構における影響力拡大に努めた。
予算審議権
憲法で厳しい制約を受けた衆議院の政党が藩閥政府との対抗を可能としたのは予算審議権である。
憲法第64条で議会に認められた予算審議権は、以下の第67条で制限をかけられていた。
既定の予算とは行政、軍事、外交に関する予算であるが、どの経費を指すかという曖昧な問題があった。「憲法上の大権に基づける既定の歳出及法律の結果に由り又は法律上政府の義務に属する歳出は政府の同意なくして帝国議会之を廃除し又は削減することを得ず」
初期の議会において、政党は民力休養・地租軽減を掲げ、政府提出の予算案に対し官吏の減俸や部局改廃による庁費・修繕費節減の修正を行った。
これに対し政府は、官制に関わる予算は第67条が保障する既定の予算であり、議会の予算議定権を超えるものだと主張した。
第67条を巡る政府と政党の争いは激化し、第4回議会においては政党は官吏減俸だけでなく軍艦建造費の削除まで主張した。
政党が予算を巡ってここまで政府と渡り合えたのは、予算否決という武器があったからだ。
憲法第71条は予算が否決された場合の処置について、このように記す。
つまりは前年度予算の施行である。「帝国議会に於て予算を議定せず又は予算成立に至らざるときは政府は前年度の予算を施行すべし」
憲法草案作成に関わったドイツ人顧問は、予算不成立ならば政府提出の予算を執行できるようにすべきと助言していた。
ドイツの憲法では、政府の提出した予算案が議会で否決された場合、国王の大権に属するとして議会を無視して軍拡予算を実施する事が出来る。
しかし伊藤はこれを採用しなかった。
ドイツ憲法ではあまりにも議会の力が弱すぎる。
脆弱な議会は近代国家には相応しくない。
そこで、一度議会を通過した前年度予算の執行ならば問題ないと考えた。
第71条は議会の予算議決権を制限するものではあるが、いざ運用してみると条文以上に強力である事がわかった。
というのも、政府は富国強兵のために毎年予算を膨張させる必要があり、とても前年度予算では満足できないからだ。
特に軍事予算は問題になった。
よって、予算を通過させるために政党との妥協を余儀なくされるのであった。
予算審議権や法律協賛権を有する議会の抵抗に藩閥政府は悩まされ、手詰まりに陥ることもあった。
憲法の一時停止すら考えられた時期もあった。
特に第4回議会における第67条を巡る攻防は激しかった。
そこで藩閥政府は最後の手段として天皇の詔勅を持ち出した。
それが「在廷の臣僚及帝国議会の各員に告ぐ」と題する、所謂和協の詔勅である。
この詔勅は政党が求める行政整理について政府に約束させつつ
と説いて、天皇大権に基づく既定の経費を巡って争ってはならないという原則を受け入れさせようとした。「憲法第六十七条に掲げたる費目は、既に正文の保障する所に属し、今に於て紛議の因たるべからず」
これに対し衆議院は
と奉答した。「聖旨を奉体し和衷協同、益々心かを霊し以て大業補翼の任を完くし、陛下の隆恩に奉対せんとす」
これ以降、第67条関連の経費をめぐる争いは起こることはなくなった。
山県系官僚閥
第67条をめぐる戦いは政党の敗北に終わったが、それでも予算否決による前年度予算施行は強力な武器であった。
しかし政党側もいつまでも政府と敵対し続けるわけにはいかない。
予算が増えなくて困るのは政府も政党も一緒であった。
政党は軸足を地租軽減から、地方の鉄道・港湾・教育などの公共事業拡充に移しつつあった。
地方への利益誘導は党勢拡大に直結するからだ。
これを実現するには、地方への利益誘導を図りたい政党と富国強兵を推し進めたい政府が妥協し、増税案を議会に通す必要があった。
このように変化しつつ政党の一方で、藩閥側の対応は二つに分かれた。
まず一つは、長州閥の大物にして、陸軍の制度を作り上げた建軍の父、元老山県有朋である。
山県は自由民権運動を国家を危うくするものだと見なし、台頭しつつある政党に対しては敵意を隠さない。
藩閥以外に国政を担当しうる勢力はいないと考え、陸軍・官界・貴族院・枢密院を横断する保守系の山県系官僚閥を構築して、政党から官界を守る立場を取った。
山県がこのような官僚閥を構築できたのは、長州以外からも広く人材を集めたからだ。
山県は「人は権力を離れてはならぬ事なり、故に自分も権力を維持することには力を尽くしおる者なり」と述べるほど、権力を行使することを厭わない人物である。
官界において優秀な人材を見つければ、すぐさまそれを取り立てて、自派に取り込んだ。
山県は派閥の長として部下に温情と報賞を以って応じ、私生活の面倒までも見ていたので、誰もが山県を慕っていた。
山県は常に衆議院に大政党が誕生しないように気を使い、自らの息のかかった中立派集団を衆議院に構築して、三党鼎立によって議会を操縦しようとしていた。
政党を手なずける為に議員歳費増額や議員買収を行うことも欠かさなかった。
また、軍部大臣現役武官制や文官任用令改正によって、官界から政党の影響力を排除しようとした。
政党が文官任用令を容易に改正出来ないように、枢密院に諮詢する仕組みを作り、枢密院に山県系官僚を送り込んで、政党の防波堤としていた。
立憲政友会
元老山県は政党を抑圧しようとした。
一方でもう一人の長州閥の大物、憲法体制を築いた行政官であり外交官である伊藤博文の考えは違った。
伊藤は自らの政党観を「政党なるものを如何なる意味に解するかといえば、今の日本においては余り重きを置きすぎて間違っておる。
政党というものは政見の異同ということに過ぎない」と述べている。
また、内閣の形式も「行政部と立法部とが常に衝突していれば、国務の挙行に甚だ不便である。
故にこの不便を避けるというのがその第一の目的でありまする」と述べて、行政と立法の統一が行えれば、藩閥内閣だろうが政党内閣だろうが構わないと考えた。
そこで、政党の台頭著しい中、政党を排除するのではなく、政党を改良し、政府主導の政治運営に協力する新党を構想した。
これに政府への全面的反対という戦術を捨て、政府との提携を目指す政党が呼応し、伊藤を総裁とする立憲政友会が結党された。
政友会の創立趣意書には以下のように記されている。
また伊藤自身も「凡も政党の国家に対するや、その全力を挙げ、一意公に報ずるを以って任とせざるべからず」「勉めて政治を公平に行うと念とすべく決して自党のみに利益ある政略を施すべからず」と述べている。「余ら同志は国家に対する政党の責任を重んじ、専ら公益を目的として行動する」
このように、政友会は従来の政党のように党派的に行動するのではなく、国家の利益を最優先とし、国民の利益を重視する、国家公党を目指した。
伊藤は政友会の発会式において「至尊大権の発動の関係する立法権に参与する国民の責務に付て、なるべく国家の目的と符合する動作行為に出でことを望む」と宣言した。
この事から政友会は政府を支持する姿勢を鮮明にした。
政友会には党人だけでなく伊藤子飼いの官僚たちも加入した。
この中には西園寺公望や原敬の名前もあり、日本の政党の歴史を切り開いてゆくのであった。
政党よりも国家の優位性を説き、政府主導の政治運営を目的とする点では山県も伊藤も共通している。
ただしその手段は違う。
山県は政党の影響力を排除する制度によって国家の優位性を確保しようとした。
対する伊藤は国家に従属し協力する新しい政党を作った。
明治・大正時代の歴史は、山県が作り上げた官僚閥と、伊藤が作り上げた政党の間を政権が行き交いながら進展し、議会政治の慣習を作り出してゆくのであった。
参考書籍
天皇制と帝国議会 古屋哲夫
帝国議会の権限が限定されていたかについて。
山県有朋と明治国家 井上寿一
山県有朋について非常に良くまとまっている良書。
筆者の山県像はこの本に依る。
日本政党史論 升味準之輔
戦前の政党史を知る上で、古典にして名著。
日本議会史録 古屋哲夫 編
帝国議会史。その時代時代で何が議論され、何が決定されたのかを知る上でかなり有益。